防止营改增税负增加 从政策上确保建筑业健康发展
提要：营改增对转变建筑业生产方式，促进建筑企业转型升级，意义深远。但是，在营改增实施初始阶段，建筑业的生产经营和产品特点、我国税收环境和政策很可能出现企业营改增税负增加的情况，影响行业发展和企业生存，为此，中国建设会计学会提出建筑业营改增实施办法和过渡性政策建议，希望有效防止企业的税负增加，不会减少国家税收，为“营改增全覆盖”的平稳过渡提供更为稳妥的保障。
一、建筑业营改增很可能出现税负增加的情况
营改增能够推动建筑业生产方式的转变，促进建筑企业进一步加强内部管理和控制，加快转型升级。这种潜在、隐性的长远影响，意义十分深远。但是，近期看，如果建筑业执行11%的增值税率，并按照销项税减进项税的一般纳税人纳税方法纳税，与营业税比较，虽然理论上可以减轻税负，但实际上税负是增加的。根据住建部2012年对百户以上企业的抽样调查，按照实际能够拿到进项税发票的财务数据测算，税负增加幅度为85.6%，相当于将原来的3%营业税率提高近1倍。
建筑业营改增可能会出现税负增加，既与建筑业的生产经营和产品特点有关，也与我国的税收环境和政策有关。建筑产品固定、分散、体积庞大，生产流动、周期长，上下游的产业链长、相互之间的经济关系极其复杂，决定了建筑业的中间投入不仅现在就是将来（任何时候、任何情况下）都不可能无一遗漏地按照“四档税率”全部取得进项税发票。同时，由于政策规定和企业间经济关系的现实状况，有些明显引起税负增加的问题，企业自身没有能力和办法去加以避免和解决。比如：
（一）商品混凝土问题。现行政策规定，对商品混凝土的增值税实行简易征收，并且，按照财税 2014 57号文件规定，从2014年7月1日开始，将原来的6%简易计征率调整为3%。根据测算资料，北京市建工集团2011年外购商品混凝土占自身当年全部中间投入的8.3%、北京市住总市政公司为9.7%、中建一局为12.3%、中国轻工建设工程有限公司为10.4%，四家平均为10.18%。商品混凝土中的水泥，正常增值税率为17%，现在3%的简易计征率且使用的是增值税非专用发票，不能抵扣，仅此一项，就使购进商品混凝土的施工企业税负增加15%以上。
（二）地方料问题。施工企业购进的大部分砖瓦、白灰、砂石、土方等地方料以及部分小五金等零星材料，多数是就地取材，当地采购。采购时所面对的供应商，一般均为小规模纳税人，甚至是个体户农民，难以取得增值税专用发票，无法进行纳税抵扣。这在建筑施工企业中，是极其普遍的客观现象。
（三）甲方供料问题。这是建筑市场中长期存在的“由发包单位向施工单位提供建筑材料的一种经济合同关系”。营改增后，尽管施工企业可以要求发包单位改进甲方供料方法，比如，由施工单位按照“发包单位提供的生产厂商和规格等要求进行采购，或者要求发包单位按照向施工单位销售货物的办法开具增值税专用发票等”，但发包单位要求供料而不开具发票的这类经济合同，今后无论怎样加强市场管理，都不可能完全消失。过去在营业税情况下，它对企业税负并不产生影响，但营改增之后，必然会增加建筑企业税负。
（四）老合同工程问题。建筑业无论在哪个时点上进行营改增，普遍都会有一大批老的合同工程存在。据估算，平均约占全年合同工程总量的50%以上。这些老合同工程可分为三种情况：一是竣工已经结算的老合同工程。在企业账面上，多数已经形成了应收工程款，没有了进项税，但需要在营改增以后的时间里收讫款项并向甲方开具发票，产生销项税。二是竣工未结算的老合同工程。与竣工已经结算的相比较，除了绝大部分还未形成应收工程款之外，同样是已经没有了进项税，需要在营改增以后的时间里产生销项税。三是既没有竣工、也没有结算的老合同工程。营改增前已完工的部分，已经没有了进项税，但相应的工程款同样需要在营改增以后的时间里产生销项税。营改增后，收讫以上三种形式的老合同工程价款，如果均按11%税率开具增值税专用发票，企业将全额承担纳税，极大地增加企业税负。
（五）生产用存量资产问题。建筑企业的固定资产、周转材料、临时设施等生产用存量资产，其净值或摊余价值还要在营改增以后的年代里通过被使用而转移为建筑施工产值，同时产生销项税。但可扣除的进项税已经无法取得。造成了“营改增”后的销项税和进项税不匹配，产生纳税的不公平，相对增加企业税负。它涉及建筑业中的每一个企业，量大面广。
上述五个普遍存在的实际问题，仅靠企业自身努力是难以解决的。如果没有政策支持，企业增加税负是不可避免的。
二、如果税负增加，对行业和社会都将产生不利影响
全国营改增试点虽然已经过去两年多，税改环境也有很大改善，但影响建筑业税负增加的上述诸多因素并没有消除。这些问题不解决，不仅对行业发展和企业生存有影响，同时，也会波及国家整体经济发展和社会稳定。
（一）如果税负增加，建筑企业经济效益将大幅下滑。建筑业是微利行业，根据国家统计数据，2013年建筑业的产值利润率仅为3.5%（其中包含了多种经营和部分兼营房地产开发的利润）。同期工业企业为6.1%。随着经济结构的调整，固定资产投资恐难以保持前一时期的增幅，这将给建筑企业带来新的困难。再加上目前建筑企业已被业主拖欠工程款和有关部门规定的名目繁多的保证金等问题严重困扰。在这种情况下，如营改增再增加税负，无异于雪上加霜，全行业很可能形成大面积亏损局面，不排除会有许多企业破产倒闭。
（二）如果税负增加，转变行业生产方式和企业转型升级将更加滞后。30多年来，国家对建筑业的政策支持很少，也没有资金投入，企业仅靠从微薄的利润中挤出一点钱来用于科技投入。本来资金匮乏就使得建筑业技术改造步伐很慢，导致生产方式落后于其他国家和国内其他行业，如果再增加税负，企业内部资金分配首先挤掉的必然是科技投入，行业的科技进步和管理创新将受到严重影响，不利于实现建筑产业现代化。
（三）如果税负增加，将对就业和社会稳定造成不利影响。2013年，建筑业从业人员达到4499万人，约占全社会从业人员的5.84%，直接影响全国至少1亿人口的生计。建筑业带动了若干相关产业发展，吸纳了大量劳动力就业。如果企业负担大幅增加，将不得不压缩经营规模，裁减员工。即使短期出现波动，也难免影响调结构、稳增长目标的实现，影响经济发展和社会稳定。
对于税负增加可能带来的上述影响，不能不有所防备。
三、要研究制订有关政策，确保建筑业营改增健康发展
为避免建筑企业实际税负大幅增加，住建部于2013年1月向财政部和国家税务总局函送了《住房城乡建设部关于建筑业营业税改征增值税调研测算情况和建议的函》，要求推后建筑业营改增试点，并建议增值税率由11%降低到6%。
按照国务院关于“十二五全覆盖”的要求，建筑业实施营改增已经进入倒计时。现在看，不论增值税率能否调整降低，为了确保建筑业营改增健康发展，建议有关部门能积极研究和酌情采纳中国建设会计学会不久前提出的对建筑业营改增实施办法和过渡性政策规定的10条具体建议。
（一）吸纳行业和企业意见，实事求是地制订建筑业营改增《实施办法》。
根据“试点”做法，建筑业实施营改增必然要有《实施办法》。这个办法的制订，应该认真吸纳行业和企业意见。
一是既要严格依据相关法律法规，也一定要从建筑业的实际情况出发。比如，制订《实施办法》时，一定要吸取建筑业缴纳营业税时的经验教训，重点对纳税义务发生时间、纳税期、纳税地点和交税方法等作出明确而具体的规定，防止类似“按合同签订的结算工程价款时间作为纳税义务发生时间”这样不公平条款的继续存在；防止把建筑企业作为税收蓄水池；杜绝缴交双方对什么时间交税、交多少税都有各自的“自由裁量权”的现象。
二是要对普遍性的突出问题作出明确具体的政策规定。比如，关于商品混凝土增值税简易征收问题。理论上说，国家运用税收政策支持混凝土企业发展，理所当然的应该国家拿钱，不应将税收负担转嫁给相邻企业而最终由所属行业承担。对这样影响很大的全国性问题，必须在建筑业营改增《实施办法》中作出规定。我们建议规定一个明确合理的进项税扣除率，即以企业购进商品混凝土的票面额为计算依据，按11%或13%的扣除率计算进项税的扣除。又如，对经济合同中规定甲方向乙方提供建筑材料，且甲方不能向乙方提供增值税专用发票的，应规定准许以甲方向乙方转入的供料款额为准，从建筑施工企业计算销项税的销售额中予以扣除。再如，对于从小规模纳税人或农民那里购进的地方料，参照财税 2012 38号文《关于在部分行业试行农产品增值税进项税额核定扣除办法的通知》精神，应规定经过相应税务机关认定，建筑施工企业可以以购进砖瓦、白灰、砂石、土方等的实际支出额为计算依据，按11%或13%的扣除率计算进项税的扣除。作出上述政策选择，不存在任何特殊照顾的成分，完全是实事求是使然。
（二）给予过渡期，过渡期内增加的税负实行“即征即退”。
建筑业营改增初始阶段普遍遇到的最大问题是老合同工程如何纳税和营改增时点前生产用存量资产的进项税扣除问题。据推算，若公平合理地基本解决上述问题，至少需要3-5年时间。对此，在中国建设会计学会《关于<对建筑业营改增实施办法和过渡性政策规定的建议>的报告》中，分别提出了具体解决办法。但是，鉴于区分新老合同工程分别纳税和按照存量资产的净值或摊余价值计算扣除进项税，说起来容易，做起来非常麻烦。特别是在如何定量区分和日常管理好新老合同工程以及如何准确计算和分摊生产用存量资产的进项税扣除问题上，交缴双方很难取得一致意见。所以，建议采取更加简便易行的方法，即给予建筑业3-5年的过渡期。过渡期内，执行国家规定的11%增值税率，超过按3%营业税的部分，以单个企业法人为单位，由企业当地税务部门即征即退。
实行上述政策，相对好处较多。一是既能有效防止建筑企业营改增初始阶段出现税负增加的情况，又不会减少国家税收，同时还能使建筑企业为今后长期平稳、健康地推进营改增积累经验；二是有了这3 5年的过渡期，就可以不再使用十分麻烦的办法单独解决老合同工程的纳税问题和存量资产的进项税扣除问题；三是即征即退政策是一项“符合条件即退、不符合条件必然不退”的定期过渡性政策，全国统一作出规定，由企业法人机构所在地相应税务机构审定并具体承办退税，相对说公平合理，简便易行，既没有任何麻烦，也不会产生任何混乱；四是全国统一作出规定，能避免数万户建筑企业分别与当地税务机关的“一对一谈判”。
防止建筑业营改增出现税负增加情况，是行业和财税等管理部门的共同任务。只要坚持实事求是，积极研究制订有效的具体政策措施，就一定能确保建筑业营改增健康发展。
中国建设会计学会会长 秦玉文
一、建筑业营改增很可能出现税负增加的情况
营改增能够推动建筑业生产方式的转变，促进建筑企业进一步加强内部管理和控制，加快转型升级。这种潜在、隐性的长远影响，意义十分深远。但是，近期看，如果建筑业执行11%的增值税率，并按照销项税减进项税的一般纳税人纳税方法纳税，与营业税比较，虽然理论上可以减轻税负，但实际上税负是增加的。根据住建部2012年对百户以上企业的抽样调查，按照实际能够拿到进项税发票的财务数据测算，税负增加幅度为85.6%，相当于将原来的3%营业税率提高近1倍。
建筑业营改增可能会出现税负增加，既与建筑业的生产经营和产品特点有关，也与我国的税收环境和政策有关。建筑产品固定、分散、体积庞大，生产流动、周期长，上下游的产业链长、相互之间的经济关系极其复杂，决定了建筑业的中间投入不仅现在就是将来（任何时候、任何情况下）都不可能无一遗漏地按照“四档税率”全部取得进项税发票。同时，由于政策规定和企业间经济关系的现实状况，有些明显引起税负增加的问题，企业自身没有能力和办法去加以避免和解决。比如：
（一）商品混凝土问题。现行政策规定，对商品混凝土的增值税实行简易征收，并且，按照财税 2014 57号文件规定，从2014年7月1日开始，将原来的6%简易计征率调整为3%。根据测算资料，北京市建工集团2011年外购商品混凝土占自身当年全部中间投入的8.3%、北京市住总市政公司为9.7%、中建一局为12.3%、中国轻工建设工程有限公司为10.4%，四家平均为10.18%。商品混凝土中的水泥，正常增值税率为17%，现在3%的简易计征率且使用的是增值税非专用发票，不能抵扣，仅此一项，就使购进商品混凝土的施工企业税负增加15%以上。
（二）地方料问题。施工企业购进的大部分砖瓦、白灰、砂石、土方等地方料以及部分小五金等零星材料，多数是就地取材，当地采购。采购时所面对的供应商，一般均为小规模纳税人，甚至是个体户农民，难以取得增值税专用发票，无法进行纳税抵扣。这在建筑施工企业中，是极其普遍的客观现象。
（三）甲方供料问题。这是建筑市场中长期存在的“由发包单位向施工单位提供建筑材料的一种经济合同关系”。营改增后，尽管施工企业可以要求发包单位改进甲方供料方法，比如，由施工单位按照“发包单位提供的生产厂商和规格等要求进行采购，或者要求发包单位按照向施工单位销售货物的办法开具增值税专用发票等”，但发包单位要求供料而不开具发票的这类经济合同，今后无论怎样加强市场管理，都不可能完全消失。过去在营业税情况下，它对企业税负并不产生影响，但营改增之后，必然会增加建筑企业税负。
（四）老合同工程问题。建筑业无论在哪个时点上进行营改增，普遍都会有一大批老的合同工程存在。据估算，平均约占全年合同工程总量的50%以上。这些老合同工程可分为三种情况：一是竣工已经结算的老合同工程。在企业账面上，多数已经形成了应收工程款，没有了进项税，但需要在营改增以后的时间里收讫款项并向甲方开具发票，产生销项税。二是竣工未结算的老合同工程。与竣工已经结算的相比较，除了绝大部分还未形成应收工程款之外，同样是已经没有了进项税，需要在营改增以后的时间里产生销项税。三是既没有竣工、也没有结算的老合同工程。营改增前已完工的部分，已经没有了进项税，但相应的工程款同样需要在营改增以后的时间里产生销项税。营改增后，收讫以上三种形式的老合同工程价款，如果均按11%税率开具增值税专用发票，企业将全额承担纳税，极大地增加企业税负。
（五）生产用存量资产问题。建筑企业的固定资产、周转材料、临时设施等生产用存量资产，其净值或摊余价值还要在营改增以后的年代里通过被使用而转移为建筑施工产值，同时产生销项税。但可扣除的进项税已经无法取得。造成了“营改增”后的销项税和进项税不匹配，产生纳税的不公平，相对增加企业税负。它涉及建筑业中的每一个企业，量大面广。
上述五个普遍存在的实际问题，仅靠企业自身努力是难以解决的。如果没有政策支持，企业增加税负是不可避免的。
二、如果税负增加，对行业和社会都将产生不利影响
全国营改增试点虽然已经过去两年多，税改环境也有很大改善，但影响建筑业税负增加的上述诸多因素并没有消除。这些问题不解决，不仅对行业发展和企业生存有影响，同时，也会波及国家整体经济发展和社会稳定。
（一）如果税负增加，建筑企业经济效益将大幅下滑。建筑业是微利行业，根据国家统计数据，2013年建筑业的产值利润率仅为3.5%（其中包含了多种经营和部分兼营房地产开发的利润）。同期工业企业为6.1%。随着经济结构的调整，固定资产投资恐难以保持前一时期的增幅，这将给建筑企业带来新的困难。再加上目前建筑企业已被业主拖欠工程款和有关部门规定的名目繁多的保证金等问题严重困扰。在这种情况下，如营改增再增加税负，无异于雪上加霜，全行业很可能形成大面积亏损局面，不排除会有许多企业破产倒闭。
（二）如果税负增加，转变行业生产方式和企业转型升级将更加滞后。30多年来，国家对建筑业的政策支持很少，也没有资金投入，企业仅靠从微薄的利润中挤出一点钱来用于科技投入。本来资金匮乏就使得建筑业技术改造步伐很慢，导致生产方式落后于其他国家和国内其他行业，如果再增加税负，企业内部资金分配首先挤掉的必然是科技投入，行业的科技进步和管理创新将受到严重影响，不利于实现建筑产业现代化。
（三）如果税负增加，将对就业和社会稳定造成不利影响。2013年，建筑业从业人员达到4499万人，约占全社会从业人员的5.84%，直接影响全国至少1亿人口的生计。建筑业带动了若干相关产业发展，吸纳了大量劳动力就业。如果企业负担大幅增加，将不得不压缩经营规模，裁减员工。即使短期出现波动，也难免影响调结构、稳增长目标的实现，影响经济发展和社会稳定。
对于税负增加可能带来的上述影响，不能不有所防备。
三、要研究制订有关政策，确保建筑业营改增健康发展
为避免建筑企业实际税负大幅增加，住建部于2013年1月向财政部和国家税务总局函送了《住房城乡建设部关于建筑业营业税改征增值税调研测算情况和建议的函》，要求推后建筑业营改增试点，并建议增值税率由11%降低到6%。
按照国务院关于“十二五全覆盖”的要求，建筑业实施营改增已经进入倒计时。现在看，不论增值税率能否调整降低，为了确保建筑业营改增健康发展，建议有关部门能积极研究和酌情采纳中国建设会计学会不久前提出的对建筑业营改增实施办法和过渡性政策规定的10条具体建议。
（一）吸纳行业和企业意见，实事求是地制订建筑业营改增《实施办法》。
根据“试点”做法，建筑业实施营改增必然要有《实施办法》。这个办法的制订，应该认真吸纳行业和企业意见。
一是既要严格依据相关法律法规，也一定要从建筑业的实际情况出发。比如，制订《实施办法》时，一定要吸取建筑业缴纳营业税时的经验教训，重点对纳税义务发生时间、纳税期、纳税地点和交税方法等作出明确而具体的规定，防止类似“按合同签订的结算工程价款时间作为纳税义务发生时间”这样不公平条款的继续存在；防止把建筑企业作为税收蓄水池；杜绝缴交双方对什么时间交税、交多少税都有各自的“自由裁量权”的现象。
二是要对普遍性的突出问题作出明确具体的政策规定。比如，关于商品混凝土增值税简易征收问题。理论上说，国家运用税收政策支持混凝土企业发展，理所当然的应该国家拿钱，不应将税收负担转嫁给相邻企业而最终由所属行业承担。对这样影响很大的全国性问题，必须在建筑业营改增《实施办法》中作出规定。我们建议规定一个明确合理的进项税扣除率，即以企业购进商品混凝土的票面额为计算依据，按11%或13%的扣除率计算进项税的扣除。又如，对经济合同中规定甲方向乙方提供建筑材料，且甲方不能向乙方提供增值税专用发票的，应规定准许以甲方向乙方转入的供料款额为准，从建筑施工企业计算销项税的销售额中予以扣除。再如，对于从小规模纳税人或农民那里购进的地方料，参照财税 2012 38号文《关于在部分行业试行农产品增值税进项税额核定扣除办法的通知》精神，应规定经过相应税务机关认定，建筑施工企业可以以购进砖瓦、白灰、砂石、土方等的实际支出额为计算依据，按11%或13%的扣除率计算进项税的扣除。作出上述政策选择，不存在任何特殊照顾的成分，完全是实事求是使然。
（二）给予过渡期，过渡期内增加的税负实行“即征即退”。
建筑业营改增初始阶段普遍遇到的最大问题是老合同工程如何纳税和营改增时点前生产用存量资产的进项税扣除问题。据推算，若公平合理地基本解决上述问题，至少需要3-5年时间。对此，在中国建设会计学会《关于<对建筑业营改增实施办法和过渡性政策规定的建议>的报告》中，分别提出了具体解决办法。但是，鉴于区分新老合同工程分别纳税和按照存量资产的净值或摊余价值计算扣除进项税，说起来容易，做起来非常麻烦。特别是在如何定量区分和日常管理好新老合同工程以及如何准确计算和分摊生产用存量资产的进项税扣除问题上，交缴双方很难取得一致意见。所以，建议采取更加简便易行的方法，即给予建筑业3-5年的过渡期。过渡期内，执行国家规定的11%增值税率，超过按3%营业税的部分，以单个企业法人为单位，由企业当地税务部门即征即退。
实行上述政策，相对好处较多。一是既能有效防止建筑企业营改增初始阶段出现税负增加的情况，又不会减少国家税收，同时还能使建筑企业为今后长期平稳、健康地推进营改增积累经验；二是有了这3 5年的过渡期，就可以不再使用十分麻烦的办法单独解决老合同工程的纳税问题和存量资产的进项税扣除问题；三是即征即退政策是一项“符合条件即退、不符合条件必然不退”的定期过渡性政策，全国统一作出规定，由企业法人机构所在地相应税务机构审定并具体承办退税，相对说公平合理，简便易行，既没有任何麻烦，也不会产生任何混乱；四是全国统一作出规定，能避免数万户建筑企业分别与当地税务机关的“一对一谈判”。
防止建筑业营改增出现税负增加情况，是行业和财税等管理部门的共同任务。只要坚持实事求是，积极研究制订有效的具体政策措施，就一定能确保建筑业营改增健康发展。
中国建设会计学会会长 秦玉文